Sine qua non της ανάπτυξης μια υπεύθυνη, ανεξάρτητη και σταθερή Δημόσια Διοίκηση
Του Σπύρου Παππά*
Όλα στον αέρα. Μια τρύπα στο νερό. Χτίζοντας στην άμμο. Κάπως έτσι θα μπορούσε να σκιαγραφηθεί η πορεία ανάκαμψης της Ελληνικής οικονομίας. Όσο δε λειτουργεί η Δημόσια Διοίκηση, μάταιη κάθε απόπειρα, κάθε μέτρο.
Γράφει ο Στασινόπουλος: « Είναι δυνατόν να υπήρξε Πολιτεία άνευ νόμων και δικαστών, δεν υπήρξεν όμως Πολιτεία άνευ Διοικήσεως, διότι η Διοίκησις αποτελεί την ζώσαν δράσιν και ενέργειαν, ήτις συμπληροί την ζωήν της Πολιτείας, καθώς και παρά τω ατόμω η βιοτική ενέργεια συνίσταται ου μόνον εις βούλησιν και σκέψιν, αλλά πρωτίστως εις πράξιν ».
Ε, λοιπόν, στην Ελλάδα, σήμερα, συμβαίνει ακριβώς αυτό, το αδύνατο. Υπάρχει «Πολιτεία» με νόμους και Δικαστές, αλλά χωρίς Διοίκηση. Ή, μάλλον, για την ακρίβεια, και χωρίς Δικαστές, αν λάβει κανείς υπόψη του το χρόνο απονομής Δικαιοσύνης που ισοδυναμεί, πολλές φορές, με αρνησιδικία, για να μη μιλήσουμε για την παθογένεια της δικαστικής ανεξαρτησίας στην πυραμίδα της δικαστικής ιεραρχίας.
Τί απομένει; Η νομοθετική εξουσία, η οποία χάρη στο μαγικό ελληνικό εκλογικό σύστημα ταυτίζεται με το σκληρό πυρήνα της εκτελεστικής εξουσίας, την Κυβέρνηση με τους περί αυτήν, συμβούλους και Σια, ερήμην της κατεξοχήν Διοικήσεως που, αναγκαστικά, παραμένει παθητική και αδιάφορη.
Το Κράτος Δικαίου στην αποκορύφωσή του. Οι τρεις εξουσίες σε μία, κι αυτή έστω το κυβερνών κόμμα. Ελληνική πολιτισμική πολιτική ιδιαιτερότητα. Ήδη, διατύπωσα το γιατί, κάθε μέτρο διοικητικής μεταρρύθμισης υπό τις συνθήκες αυτές δε μέλλει να καρποφορήσει. Συνειδητός παραγκωνισμός της Δημόσιας Διοίκησης και υποκατάστασή της από ουρανοκατέβατους, κομματικούς ως επί το πλείστον, φωστήρες, όταν η Δικαιοσύνη αδυνατεί να επαναφέρει τον Τιτανικό στην ορθή πορεία του.
Οδηγούμεθα, όχι σε παγόβουνο, οπότε κάποιοι θα σώνονταν, αλλά στο τρίγωνο των Βερμούδων. Και ο λόγος για όλα αυτά; Η πολιτική εξάρτηση των εκάστοτε αρχόντων από τον κομματικό μηχανισμό, που τους στήριξε και τον οποίο, ως εκ τούτου, φροντίζουν να υπηρετούν για την περαιτέρω πολιτική τους επιβίωση. Στην υποχρέωσή τους αυτή, η Δημόσια Διοίκηση θα μπορούσε να είναι τροχοπέδη. Άρα, ανεπιθύμητη.
Παρά, λοιπόν, τις αναδιατυπούμενες κατά καιρούς εξαγγελίες, ουδέποτε υπήρξε σοβαρή και αποτελεσματική πρόθεση αποκατάστασης του ρόλου της Δημόσιας Διοίκησης. Αν κάποιοι θεωρούν ότι υπερβάλλω, τους καλώ να θυμηθούν πόσες και πόσες φορές, από τη μεταπολεμική περίοδο και έπειτα, δεν ετέθη το θέμα; Πόσες και πόσες εμπεριστατωμένες εκθέσεις εμπειρογνωμόνων δεν εκπονήθηκαν; Χωρίς να είμαι εξαντλητικός αναφέρομαι στις εκθέσεις για τον εκσυγχρονισμό και την αναδιάρθρωση της Δημόσιας Διοίκησης των Γ. Μαραγκόπουλου (1950), Κ. Βαρβαρέσσου (1952), G. Langrod (1964), F. Wilson (1966), ΚΕΠΕ (1967), Δ. Αργυριάδη (1970), Σταυριανόπουλου (1972), ΚΕΠΕ (1988), «των 100»(1990), Ξ. Ζολώτα (1991), Επιτροπής Μ. Δεκλερή (1992), Ι. Σπράου (1998) κ.ά.
Όλες, λίγο πολύ, επαναλαμβάνουν τα ίδια: ανάγκη κατάλληλου στελεχιακού δυναμικού με ένα ορθολογικό σύστημα προσλήψεων, αποφυγή του νομικισμού, αποφυγή της πολυνομίας και των κομματικών παρεμβάσεων, ανάγκη για επαγγελματική εκπαίδευση και για διυπουργικό συντονισμό, ανάγκη για ορθολογική μέθοδο ανέλιξης του προσωπικού των δημόσιων υπηρεσιών, ανάγκη προγραμματισμού, μέτρησης/αύξησης της παραγωγικότητας και δημιουργίας κινήτρων, εισαγωγή του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ, αξιοποίηση των νεών τεχνολογιών και επίτευξη μιας διοίκησης-διαχείρισης αποτελεσμάτων.
Τί απέγινε; Όχι απλά τίποτα, αλλά, πολύ χειρότερα, εξαθλίωση μέσα στη γενικότερη έκπτωση των θεσμών. Γιατί; Ακριβώς, επαναλαμβάνω, γιατί λείπει η αληθινή πολιτική βούληση. Και σα να μην έφθανε αυτό, διαιωνίζεται η υποκριτική λήψη μέτρων, τα οποία είτε δεν είναι πρόσφορα, είτε εφαρμόζονται εν μέρει και, πάντως, για λίγο. Και εάν, κατ’ εξαίρεση, κάτι γίνει σωστά, οι επόμενοι το καταργούν. Τριάντα χρόνια πέρασαν από την ίδρυση του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης για την αρχική και διαρκή επιμόρφωση των υπαλλήλων και, όμως, η διοικητική άνοιξη, δεν ήρθε.
Οι χιλιάδες, πλέον, αποφοίτοι της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης εξακολουθούν να παραμένουν αναξιοποίητοι. Αντ’αυτών, τα κομματικά στελέχη ανθούν. Τί δέον γενέσθαι; Πάντως, όχι όσα για μια φορά ακόμη επαναλαμβάνονται με την ψήφιση αναποτελεσματικών νόμων που αναμασσούν τα ίδια, ως προς τα πιο εξεζητημένα συστήματα αξιολόγησης, προαγωγών κλπ. Αυτά είναι ψιλά γράμματα. Προϋποθέτουν έστω και μια υποτυπώδη έννοια της δημόσιας υπηρεσίας, επιδεκτικής βελτίωσης. Όμως, η πραγματικότητα που προανέφερα έχει υποκαταστήσει τη δημόσια με την κομματική υπηρεσία. Αυτό θα πρέπει να τελειώσει μια για πάντα.
Ο ρόλος των χρεωκοπημένων στην κυριολεξία κομμάτων θα πρέπει να αποκατασταθεί στις διαστάσεις που του αντιστοιχεί. Αντίστοιχα, η Δημόσια Διοίκηση θα πρέπει να αποεξαρτηθεί και να υπαχθεί αποκλειστικά στο νόμο. Αποεξάρτηση με ημίμετρα δε γίνεται. Χρειάζεται η Δημόσια Διοίκηση να περιβληθεί με εμπιστοσύνη και να αυτοδιοικηθεί, σε μια μεταβατική περίοδο με υπηρεσιακά συμβούλια υπό την προεδρία Διοικητικών Δικαστών. Καμία ανάμειξη της πολιτικής εξουσίας, ακόμη και του αρμόδιου υπουργού. Κατά το πρότυπο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
Οι «υπηρεσίες» κατέχουν τη γνώση και προτείνουν εναλλακτικές λύσεις. Το πολιτικό επίπεδο κινείται στα πλαίσια αυτά, κάνοντας τις επιλογές του χωρίς να αποκλίνει και διατηρώντας παράλληλα την πρωτοβουλία καινοτομιών με σύμβουλό του τις «υπηρεσίες». Ο διάλογος είναι διαρκής και με σεβασμό του ενός προς τον άλλο. Ο Γενικός Διευθυντής μπορεί (και πρέπει πολλές φορές) να διαφωνεί με τον Επίτροπο, ενώ η Επιτροπή διατηρεί το δικαίωμα τελικής απόφασης χωρίς η σχέση συνεργασίας πολιτικού και υπηρεσιακού επιπέδου να διακυβεύεται.
Το σύστημα κατηγορείται, με ελαφρότητα, ως «τεχνοκρατικό», ωστόσο, η τεχνοκρατία δεν έχει τίποτα το μεμπτό, εφόσον λειτουργεί στα πλαίσια της αρχής της νομιμότητας, άρα δημοκρατικά, και υπό τον έλεγχο του Δικαστή. Η τεχνοκρατία είναι «πολιτική», τα άλλα είναι «πολιτικαντική». Ιδού, λοιπόν, πώς πρέπει να επανεκκινήσουμε, με στόχο μια Διοίκηση που θα πρέπει πρώτα να αποκτήσει αυτοεκτίμηση στις σχέσεις της με την πολιτική εξουσία, ευπρέπεια στην παρουσία της και στις σχέσεις της με τον πολίτη, και βέβαια υπευθυνότητα, ώστε να είναι στην υπηρεσία του πολίτη, όχι πάνω από τον πολίτη, αλλά και ο σύμβουλος και αρωγός κάθε δημοκρατικής Κυβέρνησης, χωρίς αλλαγές στις δομές της.
Κατ’ επέκταση, τα πολιτικά γραφεία θα πρέπει να περιορισθούν σε αριθμό και στο ρόλο τους και να μην παρεμβαίνουν παρακάμπτοντας τους αρμόδιους υπαλλήλους. Μια διοικητική μηχανή που, όπως πρόσφατα στο Βέλγιο, κράτησε το Κράτος σε λειτουργία για περισσότερο από ένα χρόνο παρά την απουσία της πολιτικής εξουσίας. Ας ξεκινήσουμε από αυτά, τα απλά, τα χιλιοειπωμένα, τα σύνθετα μπορεί να περιμένουν. Εκείνο που μετράει σε κάθε οικοδόμημα είναι τα θεμέλια, αν είναι πήλινα, θα καταρρεύσει.
*Ο Σπύρος Παππάς είναι δικηγόρος, πρώην γενικός διευθυντής του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και του Ευρωπαϊκού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης, πρώην Γενικός Διευθυντής της Κομισιόν και πρόεδρος του Δικτύου Ελλήνων Βελγίου «Αργώ»
Όλα στον αέρα. Μια τρύπα στο νερό. Χτίζοντας στην άμμο. Κάπως έτσι θα μπορούσε να σκιαγραφηθεί η πορεία ανάκαμψης της Ελληνικής οικονομίας. Όσο δε λειτουργεί η Δημόσια Διοίκηση, μάταιη κάθε απόπειρα, κάθε μέτρο.
Γράφει ο Στασινόπουλος: « Είναι δυνατόν να υπήρξε Πολιτεία άνευ νόμων και δικαστών, δεν υπήρξεν όμως Πολιτεία άνευ Διοικήσεως, διότι η Διοίκησις αποτελεί την ζώσαν δράσιν και ενέργειαν, ήτις συμπληροί την ζωήν της Πολιτείας, καθώς και παρά τω ατόμω η βιοτική ενέργεια συνίσταται ου μόνον εις βούλησιν και σκέψιν, αλλά πρωτίστως εις πράξιν ».
Ε, λοιπόν, στην Ελλάδα, σήμερα, συμβαίνει ακριβώς αυτό, το αδύνατο. Υπάρχει «Πολιτεία» με νόμους και Δικαστές, αλλά χωρίς Διοίκηση. Ή, μάλλον, για την ακρίβεια, και χωρίς Δικαστές, αν λάβει κανείς υπόψη του το χρόνο απονομής Δικαιοσύνης που ισοδυναμεί, πολλές φορές, με αρνησιδικία, για να μη μιλήσουμε για την παθογένεια της δικαστικής ανεξαρτησίας στην πυραμίδα της δικαστικής ιεραρχίας.
Τί απομένει; Η νομοθετική εξουσία, η οποία χάρη στο μαγικό ελληνικό εκλογικό σύστημα ταυτίζεται με το σκληρό πυρήνα της εκτελεστικής εξουσίας, την Κυβέρνηση με τους περί αυτήν, συμβούλους και Σια, ερήμην της κατεξοχήν Διοικήσεως που, αναγκαστικά, παραμένει παθητική και αδιάφορη.
Το Κράτος Δικαίου στην αποκορύφωσή του. Οι τρεις εξουσίες σε μία, κι αυτή έστω το κυβερνών κόμμα. Ελληνική πολιτισμική πολιτική ιδιαιτερότητα. Ήδη, διατύπωσα το γιατί, κάθε μέτρο διοικητικής μεταρρύθμισης υπό τις συνθήκες αυτές δε μέλλει να καρποφορήσει. Συνειδητός παραγκωνισμός της Δημόσιας Διοίκησης και υποκατάστασή της από ουρανοκατέβατους, κομματικούς ως επί το πλείστον, φωστήρες, όταν η Δικαιοσύνη αδυνατεί να επαναφέρει τον Τιτανικό στην ορθή πορεία του.
Οδηγούμεθα, όχι σε παγόβουνο, οπότε κάποιοι θα σώνονταν, αλλά στο τρίγωνο των Βερμούδων. Και ο λόγος για όλα αυτά; Η πολιτική εξάρτηση των εκάστοτε αρχόντων από τον κομματικό μηχανισμό, που τους στήριξε και τον οποίο, ως εκ τούτου, φροντίζουν να υπηρετούν για την περαιτέρω πολιτική τους επιβίωση. Στην υποχρέωσή τους αυτή, η Δημόσια Διοίκηση θα μπορούσε να είναι τροχοπέδη. Άρα, ανεπιθύμητη.
Παρά, λοιπόν, τις αναδιατυπούμενες κατά καιρούς εξαγγελίες, ουδέποτε υπήρξε σοβαρή και αποτελεσματική πρόθεση αποκατάστασης του ρόλου της Δημόσιας Διοίκησης. Αν κάποιοι θεωρούν ότι υπερβάλλω, τους καλώ να θυμηθούν πόσες και πόσες φορές, από τη μεταπολεμική περίοδο και έπειτα, δεν ετέθη το θέμα; Πόσες και πόσες εμπεριστατωμένες εκθέσεις εμπειρογνωμόνων δεν εκπονήθηκαν; Χωρίς να είμαι εξαντλητικός αναφέρομαι στις εκθέσεις για τον εκσυγχρονισμό και την αναδιάρθρωση της Δημόσιας Διοίκησης των Γ. Μαραγκόπουλου (1950), Κ. Βαρβαρέσσου (1952), G. Langrod (1964), F. Wilson (1966), ΚΕΠΕ (1967), Δ. Αργυριάδη (1970), Σταυριανόπουλου (1972), ΚΕΠΕ (1988), «των 100»(1990), Ξ. Ζολώτα (1991), Επιτροπής Μ. Δεκλερή (1992), Ι. Σπράου (1998) κ.ά.
Όλες, λίγο πολύ, επαναλαμβάνουν τα ίδια: ανάγκη κατάλληλου στελεχιακού δυναμικού με ένα ορθολογικό σύστημα προσλήψεων, αποφυγή του νομικισμού, αποφυγή της πολυνομίας και των κομματικών παρεμβάσεων, ανάγκη για επαγγελματική εκπαίδευση και για διυπουργικό συντονισμό, ανάγκη για ορθολογική μέθοδο ανέλιξης του προσωπικού των δημόσιων υπηρεσιών, ανάγκη προγραμματισμού, μέτρησης/αύξησης της παραγωγικότητας και δημιουργίας κινήτρων, εισαγωγή του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ, αξιοποίηση των νεών τεχνολογιών και επίτευξη μιας διοίκησης-διαχείρισης αποτελεσμάτων.
Τί απέγινε; Όχι απλά τίποτα, αλλά, πολύ χειρότερα, εξαθλίωση μέσα στη γενικότερη έκπτωση των θεσμών. Γιατί; Ακριβώς, επαναλαμβάνω, γιατί λείπει η αληθινή πολιτική βούληση. Και σα να μην έφθανε αυτό, διαιωνίζεται η υποκριτική λήψη μέτρων, τα οποία είτε δεν είναι πρόσφορα, είτε εφαρμόζονται εν μέρει και, πάντως, για λίγο. Και εάν, κατ’ εξαίρεση, κάτι γίνει σωστά, οι επόμενοι το καταργούν. Τριάντα χρόνια πέρασαν από την ίδρυση του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης για την αρχική και διαρκή επιμόρφωση των υπαλλήλων και, όμως, η διοικητική άνοιξη, δεν ήρθε.
Οι χιλιάδες, πλέον, αποφοίτοι της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης εξακολουθούν να παραμένουν αναξιοποίητοι. Αντ’αυτών, τα κομματικά στελέχη ανθούν. Τί δέον γενέσθαι; Πάντως, όχι όσα για μια φορά ακόμη επαναλαμβάνονται με την ψήφιση αναποτελεσματικών νόμων που αναμασσούν τα ίδια, ως προς τα πιο εξεζητημένα συστήματα αξιολόγησης, προαγωγών κλπ. Αυτά είναι ψιλά γράμματα. Προϋποθέτουν έστω και μια υποτυπώδη έννοια της δημόσιας υπηρεσίας, επιδεκτικής βελτίωσης. Όμως, η πραγματικότητα που προανέφερα έχει υποκαταστήσει τη δημόσια με την κομματική υπηρεσία. Αυτό θα πρέπει να τελειώσει μια για πάντα.
Ο ρόλος των χρεωκοπημένων στην κυριολεξία κομμάτων θα πρέπει να αποκατασταθεί στις διαστάσεις που του αντιστοιχεί. Αντίστοιχα, η Δημόσια Διοίκηση θα πρέπει να αποεξαρτηθεί και να υπαχθεί αποκλειστικά στο νόμο. Αποεξάρτηση με ημίμετρα δε γίνεται. Χρειάζεται η Δημόσια Διοίκηση να περιβληθεί με εμπιστοσύνη και να αυτοδιοικηθεί, σε μια μεταβατική περίοδο με υπηρεσιακά συμβούλια υπό την προεδρία Διοικητικών Δικαστών. Καμία ανάμειξη της πολιτικής εξουσίας, ακόμη και του αρμόδιου υπουργού. Κατά το πρότυπο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
Οι «υπηρεσίες» κατέχουν τη γνώση και προτείνουν εναλλακτικές λύσεις. Το πολιτικό επίπεδο κινείται στα πλαίσια αυτά, κάνοντας τις επιλογές του χωρίς να αποκλίνει και διατηρώντας παράλληλα την πρωτοβουλία καινοτομιών με σύμβουλό του τις «υπηρεσίες». Ο διάλογος είναι διαρκής και με σεβασμό του ενός προς τον άλλο. Ο Γενικός Διευθυντής μπορεί (και πρέπει πολλές φορές) να διαφωνεί με τον Επίτροπο, ενώ η Επιτροπή διατηρεί το δικαίωμα τελικής απόφασης χωρίς η σχέση συνεργασίας πολιτικού και υπηρεσιακού επιπέδου να διακυβεύεται.
Το σύστημα κατηγορείται, με ελαφρότητα, ως «τεχνοκρατικό», ωστόσο, η τεχνοκρατία δεν έχει τίποτα το μεμπτό, εφόσον λειτουργεί στα πλαίσια της αρχής της νομιμότητας, άρα δημοκρατικά, και υπό τον έλεγχο του Δικαστή. Η τεχνοκρατία είναι «πολιτική», τα άλλα είναι «πολιτικαντική». Ιδού, λοιπόν, πώς πρέπει να επανεκκινήσουμε, με στόχο μια Διοίκηση που θα πρέπει πρώτα να αποκτήσει αυτοεκτίμηση στις σχέσεις της με την πολιτική εξουσία, ευπρέπεια στην παρουσία της και στις σχέσεις της με τον πολίτη, και βέβαια υπευθυνότητα, ώστε να είναι στην υπηρεσία του πολίτη, όχι πάνω από τον πολίτη, αλλά και ο σύμβουλος και αρωγός κάθε δημοκρατικής Κυβέρνησης, χωρίς αλλαγές στις δομές της.
Κατ’ επέκταση, τα πολιτικά γραφεία θα πρέπει να περιορισθούν σε αριθμό και στο ρόλο τους και να μην παρεμβαίνουν παρακάμπτοντας τους αρμόδιους υπαλλήλους. Μια διοικητική μηχανή που, όπως πρόσφατα στο Βέλγιο, κράτησε το Κράτος σε λειτουργία για περισσότερο από ένα χρόνο παρά την απουσία της πολιτικής εξουσίας. Ας ξεκινήσουμε από αυτά, τα απλά, τα χιλιοειπωμένα, τα σύνθετα μπορεί να περιμένουν. Εκείνο που μετράει σε κάθε οικοδόμημα είναι τα θεμέλια, αν είναι πήλινα, θα καταρρεύσει.
*Ο Σπύρος Παππάς είναι δικηγόρος, πρώην γενικός διευθυντής του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και του Ευρωπαϊκού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης, πρώην Γενικός Διευθυντής της Κομισιόν και πρόεδρος του Δικτύου Ελλήνων Βελγίου «Αργώ»